Цель государственного управления является одним из
ключевых понятий. В зависимости от того, какая цель реализуется, будут
находиться функции государственного управления, определяться структура
государственных органов, их компетенция. В теории управления, включая теорию
государственного управления, целеполагание принято рассматривать «как важнейший
системообразующий элемент, исходный, определяющий признак любого управляющего
воздействия». При этом в механизме государственного управления целеполагание
рассматривается как процесс обоснования целей развития управляемого объекта на
основе анализа общественных потребностей и реальных возможностей их наиболее
полного удовлетворения. Как справедливо отмечает Н.И. Глазунова, политика
переходного периода России, курс реформ могут потерпеть крах, если цели,
национальные приоритеты так и останутся невыясненными, не понятыми и не
принятыми обществом
.
Главная цель государственного управления определяется
его сущностью, понятием, а именно – совершенствование системы управления,
изменение ее качественных характеристик, которые, в свою очередь, призваны
обеспечить оптимальную организацию, реализацию руководства процессов,
происходящих в отношениях субъекта и объекта управления. Цели - это то,
на что направлена деятельность органов государственного управления. Следует
полностью согласиться с мнением Г.В. Атаманчука, утверждающего, что «смысл и
цели нормального государства состоят в том, чтобы благоприятствовать
материальному и духовному развитию своего народа». Примерно такой же точки
зрения придерживаются и большинство других исследователей в области
государственного управления. К примеру, Н.И. Глазунова формулирует масштабной
целью государственного управления в контексте повышения качества жизни, называя
его «показателем интеллекта власти», выраженную через упрочение правового и
общественного порядка, удовлетворения наиболее важных материальных и духовных
потребностей граждан, права народа на достойное человеческое существование.
Цели государственного управления конкретизируются в
зависимости от предлагаемых исследователями критериев классификации.
Профессор Ю.Н. Старилов, выбрав главным критерием общее и специфическое
содержание управленческой деятельности, предлагает выделять следующие цели
государственного управления:
«социально-экономические цели, т.е. упорядочение
общественной жизни и удовлетворение публичных интересов; достижение
экономического благосостояния, построение и поддержание определенной системы
экономических отношений;
политические цели, т.е. вовлечение в управление всех
политических сил в стране, поддержание процессов в обществе и государстве,
способствующих совершенствованию государственных и общественных структур,
развитию человека;
обеспечительные цели, т.е. обеспечение прав и свобод
граждан, законности в обществе, общественного порядка и безопасности,
необходимого уровня благосостояния;
организационно-правовые цели, т.е. формирование правовой
системы, способствующей реализации основных функций государства и решения его
задач при помощи демократических институтов и механизмов правового государства,
а также организационно-функциональных образований»16.
При таком подходе перечисленные цели государственного
управления фактически соответствуют устоявшейся в теории права и государства
классификации функций государства по отраслевому принципу, что
вполне допустимо, поскольку именно в функциях проявляются цели управления.
При таком подходе, как правило, выделяют пять функций
государства:
экономическая (имеется в виду обеспечение нормального
функционирования и развития экономики, в том числе посредством охраны
существующих форм собственности, организация общественных работ, планирование
производства, осуществление внешнеэкономических связей и др.);
политическая (обеспечение государственной и
общественной безопасности, социального и национального согласия, подавление
сопротивления противоборствующих социальных сил, охрана суверенитета
государства от внешних посягательств и т.п.);
социальная (охрана прав и свобод населения,
осуществление мер по удовлетворению социальных потребностей людей, поддержанию
необходимого уровня жизни населения, обеспечению необходимых условий труда, его
оплаты, быта и т.д.);
идеологическая (поддержка определенной, в том числе
религиозной, идеологии, организация образования, поддержание науки, культуры и
др.);
и, наконец, появившиеся сравнительно недавно:
экологическая функция (охрана окружающей природной среды, рациональное
использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности).
Таким образом, функции государства являются не
постоянными, а непрерывно трансформирующимися категориями. Их классификация
весьма обширна. Некоторые функции отпадают вообще, другие существенно меняют
объем и содержание, а, следовательно, и значимость. Кроме того, появляются
новые, неизвестные ранее функции государства. Изменяется также их соотношение в
единой системе, которую они образуют.
Функции государства не следует отождествлять с
функциями его отдельных органов или же государственных организаций. Функции
последних, хотя и имеют в большинстве своем немалую значимость для жизни
общества и государства, но, тем не менее, они обладают по сравнению с функциями
всего государства, относительно узким, локальным характером. Если функции
государства охватывают собой всю его деятельность в целом, активность всего
государственного аппарата или механизма, то функции отдельных органов
распространяются лишь на часть его, охватывают собой деятельность лишь
отдельных его частей.
При этом важно учитывать, что государство в целом
выступает субъектом государственного управления, а основу организационной
структуры государственного управления составляют органы исполнительной
власти17. Следовательно, функции государственного управления определяются
целями и функциями государства, в свою очередь, функции исполнительной власти
определяются целями и функциями государственного управления.
Возвращаясь непосредственно к понятию «функции18
управления», необходимо подчеркнуть, что в науке управления нет единого понятия
функций, т.е. направлений деятельности. Функции занимают особое место в системе
управления и играют ключевую роль в ее формировании.
Функция управления как возможная область формирования
управляющего воздействия предполагает осуществление непрерывных взаимосвязанных
между собой действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации
применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция рассматривается
как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную и
пространственную определенность и конечную результативность.
Применительно к государственному управлению, под
функциями государственного управления принято понимать объективно обусловленные
виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий
государства на общественные процессы.
К общим функциям управления, как правило, относят:
1 - сбор и обработка (анализ) социальной информации;
2- прогнозирование, т.е. научное предвидение изменений
в развитии каких-либо явлений или процессов на основе объективных данных и
достижений науки;
3 – планирование, т.е. определение направлений, целей
управленческой деятельности и способов, средств достижения этих целей;
4 - организация, т.е. формирование системы
управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом
управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, организаций,
подбор и расстановка кадров и т.д.;
5 - регулирование или распорядительство, т.е. установление
режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование
поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.;
6 - координация и взаимодействие, осуществляемые для
достижения общих целей управления;
7 - контроль и учет, состоящие в том, чтобы
установить соответствует или не соответствует фактическое состояние объекта
управления заданному состоянию.
1.3. Понятие исполнительной власти
Исполнительная власть как одна из ветвей
государственной власти обладает рядом особенностей, которые собственно и
определяют ее сущность и основные черты. Следует отметить, что в
административном праве исполнительная власть в советский период рассматривалась
либо как правоприменительная (правоисполнительная) власть, либо как система
органов государственного управления.
В настоящее время, начиная с момента вступления в
силу Конституции РФ 1993 г., в основе определения сущности исполнительной
власти лежит принцип (теория) разделения властей, упомянутый нами в предыдущей
главе. В большинстве западных стран на основе концепции разделения властей и,
как правило, закрепленных в конституциях и текущих законах нормах права:
парламент принимает законы, правительство (президент, кабинет) исполняет,
проводит их в жизнь. В целом, реализация государственной власти,
государственного управления происходит путем общепринятого функционального
подхода такого, как принятие решения, его исполнение и осуществление
соответствующего контроля над исполнением.
В практическом воплощении данная теория представляет
собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов
власти, степень которой зависит от установленных нормами права полномочий того
или иного субъекта государственной власти, а также от его реального
функционирования в случае недостаточной регламентации его полномочий в нормах
права. Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных,
так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах
осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти -
это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и других
государствах.
Законодательная (представительная) власть формулирует
общие нормы (правила) организации государственной жизни, а исполнительная
обеспечивает их реализацию. Понятие «исполнительная власть» предполагает
соответствующее ему функциональное назначение - исполнение законов. Таким
образом, сущностью исполнительной власти является исполнение законов.
Главным средством исполнения должно служить основанное
на законе распорядительство, т.е. осуществление практических мер по реализации
(в первую очередь) законодательных норм. Нормотворчество, иными словами
разработка и издание подзаконных нормативных актов органами исполнительной
власти должны служить средством правоприменения (исполнения).
Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть
можно определить как государственную власть, которая реализует общие нормы,
установленные законодательной (представительной) властью в целях регулирования
различных сторон общественной жизни.
Ученые-административисты исполнительную власть, как
правило, рассматривают в двух значениях (узком и широком). Так, профессор К.С.
Бельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова
как систему органов государственного управления, построенных иерархически,
наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для
нормального функционирования общества. В узком смысле - «это право и
возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный
работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного
лица»19.
Позднее, в другой публикации, К. С. Бельский
определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной
власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление
обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях
административное принуждение»20. Такого же мнения придерживаются авторы
коллективной монографии, определяя исполнительную власть как подсистему, ветвь
государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную
деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем
реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного
и преимущественно административного права21.
Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятия
исполнительной власти: «исполнительная власть – это деятельность по управлению
государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти
и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной
власти особых функций и установленной законом компетенции»22.
Для более полного раскрытия понятия исполнительной власти необходимо
рассмотреть более подробно ее признаки и направления деятельности
исполнительной власти, т.е. имеющиеся у нее функции
Комментариев нет:
Отправить комментарий