Корупція - виклики для України. Держава і антикорупція.

На даний час, порівняно з іншими відомими

 мені країнами, Україна виявляє найменше зусиль

у питаннях боротьби з корупцією.

Драго Кос, Президент GRECO, 2010 р.

            Одним з перших варіантів офіційного розуміння поняття "корупція" з боку вищих органів державної влади України була законодавча пропозиція, яка містилась у листі Кабінету Міністрів України ще в 1993 році. Цим документом пропонувалось передбачити у Законі, що корупція – це "суспільно небезпечне діяння, що полягає в корисливому використанні посадовими особами свого службового становища і пов’язаних із ним можливостей для збагачення, протиправного одержання матеріальних чи інших переваг в особистих чи групових інтересах".

            З тих пір боротьба з корупцією проголошується одним з головних пріоритетів діяльності кожним новим Президентом України, рівно як і Кабінетом Міністрів України. Україною підписана Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією та Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією, які були розроблені Радою Європи на виконання Програми дій Ради Європи проти корупції та рішень Другого саміту Ради Європи у Страсбурзі 4 листопада 1999 року.  На сьогодні здійснюється робота по підготовці пакету необхідних документів для їх ратифікації Україною та участі в Групі держав проти корупції.

            Проте часто реальна антикорупційна політика підміняється імітацією: в Україні кожна нова хвиля антикорупційної риторики будується за схожою схемою, що включає в себе:

·        постановку під сумнів (заперечення) результатів та напрацювань своїх попередників у боротьбі з корупцією

·        створення консультаційних органів, відповідальних за розробку антикорупційної політики

·        обговорення та прийняття концепцій і стратегій по боротьбі з корупцією (іноді, законопроектів, покликаних поліпшити регулювання питання – велика частина цих документів не реалізується)

·        проведення показових, несистематичних акцій правоохоронних органів у переслідуванні корупціонерів (як правило – представників опозиції до правлячої влади або чиновників середнього і дрібного рангу)

·        проведення показових і несистемних акцій, спрямованих на реформу правоохоронних органів (ліквідація ДАІ, реформа митної служби – однак, оскільки політики не бажають відмовлятись від можливості використовувати правоохоронні органи у своїх політичних цілях, реформа останніх не відбувається).

Відсутність політичної волі до реальних змін і слабкий запит до змін з боку суспільства роблять таку імітаційну модель політики стабільною, незважаючи на зміну політичних партій при владі і вимоги міжнародних партнерів України виконувати взяти на себе зобов’язання у сфері боротьби з корупцією.

Наша країна продовжує залишатися системно корумпованою. Корупцією в Україні охоплені всі без виключення публічні інститути та сектори,  причому як на національному, так і на регіональному рівнях. Ця ситуація зберігається протягом тривалого часу, незважаючи на суспільно – політичні та соціально-економічні зміни в державі. Надзвичайно високий рівень корупції в нашій країні відмічають не тільки вітчизняні й зарубіжні аналітики, але й представники вищих органів влади. Зокрема, в Указі Президента України №275/2010 "Про утворення Національного антикорупційного комітету" йдеться про те, що основними загрозами національній безпеці України є поширення корупції, хабарництва в органах державної влади, зрощення бізнесу і політики, організована злочинна діяльність.

Рейтинги міжнародних організацій за всіх відмінностей у методології здійснення досліджень тим не менше вказують на те, що в Україні є високий рівень корупції.

Щорічне глобальне дослідження  "індекс сприйняття корупції" (Corruption Perception Index)  від Transparency International  свідчить, що корупція залишається серйозною проблемою для  України. Її позиція у своєрідному рейтингу корумпованості країн світу з оцінкою  в 2,4 бали з 10 можливих (за шкалою "0" – тотально корумпована держава,  "10" – повна відсутність корупції) відповідає 134 місцю  серед 178 країн – учасниць дослідження. Таке ж  "почесне"  місце наша держава посідає і в низці інших рейтингів: 142-е із 183 місць – за індексом  сприятливості ведення бізнесу Світового банку ("Ease of Doing Business Index", 2009р. – 145 місце). За даними щорічного порівняльного дослідження  стану  справ у 29 посткомуністичних країнах Європи та Азії "Нації у транзиті" (Nations in Transit)  від Freedom House корупція в Україні становить 5,75 бали із 7 можливих (де 1 – найкращий показник, 7 – найгірший). За версією журналу "Фобс", Україна вирізняється найменш сприятливими у Європі умовами для ведення бізнесу, посівши при цьому у світовому рейтингу 98-е з можливих 128-ми місць, поруч з Росією та Сенегалом.  За даними Світового економічного Форуму, Україна – друга серед найменш конкурентоздатних країн у Європі після Албанії. За цим показником вона посідає  89 сходинку серед 139 країн світу поруч з Гамбією, Албанією та Гондурасом.  За результатами дослідження  2010 року, проведеного Світовим банком у європейському регіоні, Україна – друга країна у Європі після Албанії з найгіршим інвестиційним кліматом.

За даними досліджень проекту "Сприяння активній участі громадян у протидії корупції в Україні "Гідна Україна", корупція у владі залишається  однією із чотирьох найсерйозніших проблем в нашій державі поруч із низьким рівнем життя населення, безробіттям, високою вартістю і низькою якістю охорони здоров'я.  На думку українців сьогодні найбільш корумпованими є органи міліції, суди та парламент (дослідження Transparency International  "Національна система доброчесності в Україні")

Корупція призводить до "тихої але відчутної ізоляції країни на міжнародному рівні, блокує надходження іноземних інвестицій. Не рідко Україну ставлять на один рівень із мало розвинутими країнами Африки та Азії.

Як зазначено в концепції подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності", характерними рисами корупції в Україні є:

1.      залежність рівня та форм корупції від загального стану формування демократичних інститутів

2.      Несистемне, часто науково необґрунтоване реформування основних інститутів (адміністративні процедури, податкова система, регуляторна діяльність держави, розв’язання соціальних проблем тощо).

3.      Набуття корупцією ознак системного явища через ураження життєво важливих інститутів суспільства та перетворення її на функціонально важливий спосіб їх існування.

4.      Неефективність політичних ініціатив у сфері боротьби з корупцією.

5.      Зміцнення у суспільстві стереотипів терпимого ставлення до корупції і готовності обирати корупційні шляхи розв’язання проблем, що призвело до нездатності громадян брати активну участь в антикорупційних діях.

6.      Ураження корупцією органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

7.      Слабкість інститутів громадянського суспільства. Засоби масової інформації, залежні часто від власників та органів державної влади, здебільшого уникають об’єктивного висвітлення цих проблем. Громадянські ініціативи не підтримуються через зневіру та суспільну апатію більшості населення. Неурядові організації переважно ослаблені, залежні від осіб, які надають їм фінансову підтримку.

При цьому 59% українських громадян вважають дії органів влади, спрямовані на подолання корупції, неефективними; 30% українців переконані, що рівень корупції в державі за останні три роки зріс. Разом з тим, частка переконаних в ефективності роботи публічної адміністрації щодо подолання корупції становить лише 16%.

Загальною проблемою більшості документів політики у сфері боротьби з корупцією, прийнятих протягом останніх 10 років, є відсутність значного прогресу в їх реалізації. До процесу розробки відповідних стратегій і програм залучається значний обсяг міжнародної технічної допомоги, а сама розробка політики рекламується  кожним урядом як важливий крок, що демонструє політичну волю до вирішення проблеми. Однак, відсутність механізмів звітності уряду перед суспільством за виконання цих планів та низька політична воля призводять до того, що документи розробляються  заради самого процесу розробки і не доходять до етапу реалізації.

Прийнята 11 вересня 2006 року указом Президента України Віктора Ющенка Концепція подолання корупції "На шляху до доброчесності" була розроблена із залученням міжнародної технічної допомоги та отримала схвалення Ради Європи. Реалізовувати визначені Концепцією пріоритети допомагали кілька масштабних проектів технічної допомоги. Однак відсутність політичної волі і постійна політична боротьба між Президентом і Прем'єр – міністром призвели до того, що Концепція в більшості пунктів не була реалізована.

Прихід до влади Віктора Януковича перезапустив процес розробки антикорупційної політики. Президентом був створений Національний антикорупційний комітет, який є консультаційним органом та майданчиком для прийняття основних політичних рішень в антикорупційній політиці. 20 жовтня 2010 на засіданні Національного антикорупційного комітету Президент заявив, що його командою остаточно підготовлена Національна антикорупційна стратегія на 2011 – 2014 роки. Натомість, текст документа поки недоступний широкій громадськості, а сама стратегія не введена в дію. В період написання цієї книжки в Україні не було окремого антикорупційного закону та державної інституції, яка б відповідала за формування та реалізацію державної антикорупційної політики. 15 березня 2011 року Верховна Рада в другому читанні ухвалила закон "Про основи протидії та запобігання корупції в Україні" за винятком трьох статей і перехідних положень. Документ передбачає розширити коло відповідальних за корупційні правопорушення, має запровадити новий порядок здійснення фінансового контролю, а також забороняє безоплатне отримання органами державної влади і місцевого самоврядування послуг чи майна від фізичних та юридичних осіб. Три статті законопроекту (1, 11, 12) направили на повторне друге читання.  Даний антикорупційний законопроект 23 грудня 2010 року до парламенту вніс Президент Віктор Янукович.

Реформа, спрямована на зниження рівня корупції в судах, була ініційована Президентом В.Ющенком. Однак, основні її елементи, покликані знизити корупцію в судовій владі, були реалізовані вже за часів Президента В. Януковича з прийняттям у 2010 році закону України "Про судоустрій та статус суддів". Даний закон багато в чому спирається на попередні напрацювання незалежних експертів та чиновників. З точки зору боротьби з корупцією судова реформа передбачає скорочення термінів розгляду справ у судах в порядку цивільного, адміністративного та господарського процесу, зміну процедур призначення суддів на прозорій конкурентній основі. Судді зобов’язані декларувати не тільки свої доходи та доходи сім'ї, а й витрати, у разі, якщо сума разової витрати перевищить розмір місячного заробітку. Однак, ряд норм цього закону мають потенціал посилити політичний тиск на судову владу і, тим самим, нівелювати його позитивні новації.

Запровадження зовнішнього незалежного оцінювання (ЗНО) при вступі до вищих навчальних закладів є однією з найбільш успішних антикорупційних ініціатив останніх років. Причини такого успіху полягають у:

·        активній підготовчій роботі, яку проводили донори та громадянське суспільство задовго до впровадження зовнішнього незалежного оцінювання, і яка створила експертну та технічну спроможність для проведення цієї реформи. Центр тестових технологій Міжнародного фонду "Відродження" спільно з Міністерством освіти почали проводити пробні тестування з 2002 року, розробляючи відповідні технології адміністрування тестів

·        наявність політичної волі до змін у Президента та Міністра освіти. Указом від 4 липня 2005 року Президент В.Ющенко доручив Міністерстві освіти і науки України протягом 2005 – 2006 років здійснити перехід до проведення вступних випробувань до вищих навчальних закладів шляхом проведення зовнішнього незалежного оцінювання

·        активній співпраці між закладами освіти, донорами та громадськими організаціями на етапі впровадження реформи. Донорські програми моніторингу проведення як самого тестування, так і вступної кампанії до вишів за його результатами, до реалізації яких долучались місцеві та всеукраїнські громадські організації, стали важливим інструментом контролю, зворотного зв’язку між університетами, абітурієнтами та Міністерством освіти і науки  України.

    З 2008 року проходження зовнішнього незалежного оцінювання, для адміністрування якого у 2005 році був створений Український центр оцінювання якості освіти (підрозділ Міністерства освіти і науки України), стали необхідною умовою вступу до вищого навчального закладу.

  Кардинальна зміна підходів до зовнішнього оцінювання з приходом до влади коаліції Президента В.Януковича, спрямована на фактичне зниження ролі зовнішнього тестування при вступі до вищих навчальних закладів. Так, перед вступною кампанією 2010 в нормативну базу були внесені зміни, які значно знизили роль зовнішнього незалежного оцінювання при вступі. У проекті закону "Про вищу освіту", підготовленого Міністерством освіти і науки часів Президента В.Януковича, мова йде про повернення системи вступних іспитів та зменшення до мінімуму значення незалежного тестування. Відповідно до п. 7.4 Умов прийому до вищих навчальних закладів України, конкурсний бал вступника обчислюється шляхом додавання балів сертифіката з конкурсних предметів (вступних екзаменів, творчих конкурсів), середнього бала документа (додатка до документа) про повну загальну середню освіту та додаткових балів, передбачених умовами вступу.

В Україні, на жаль, відсутні:

·        єдина, законодавчо затверджена антикорупційна стратегія

·        спеціалізований орган, який би відповідав за формування та реалізацію державної політики у сфері анти корупція

·        повноцінне антикорупційне законодавство.

Недосконала система оподаткування як фізичних, так і юридичних осіб підштовхує до тонізації економіки та корупційних дій. Фактично відсутня реальна політична воля в рішучій, усеосяжній боротьбі з корупцією. Багато що зводиться до декларації, гасел і дрібних, несистемних дій із виявлення окремих випадків дачі хабарів. У суспільстві не культивується непримиренне ставлення до самої суті цього явища, до спокійного, існуючого вже на рівні менталітету, ставлення до корупції, як до буденного та невідворотного в нашому житті.

До найбільш корумпованих інститутів громадяни України відносять суди, міліцію, парламент, публічний сектор, заклади освіти, до найменш корумпованих – релігійні організації. Такий стан справ у сфері боротьби з корупцією пояснюється низкою чинників:

·        недостатнім рівнем прозорості діяльності органів влади на всіх рівнях

·        слабким рівнем залучення громадськості у формування державної політики

·        політизацією судової, правоохоронної систем та державної служби

·        загальною недосконалістю антикорупційного законодавства

·        відсутністю належного контролю за його виконанням та фактичною безкарністю корумпованих чиновників.

Саме тому міжнародні, у тому числі донорські, організації приділяють значну увагу вдосконаленню українського антикорупційного законодавства, впровадженню ефективного моніторингу діяльності органів влади, розвитку демократичних процесів через лобіювання реформ, участі громадськості у процесі прийняття рішень тощо. Зокрема, у 2010 році Творчим об'єднанням "ТОРО" – контактною групою Transparency International  в Україні спільно з Лабораторією законодавчих ініціатив було проведено дослідження з оцінювання національної системи доброчесності України, в якому досліджено ефективність діяльності 13 секторів та інститутів, які здійснюють запобігання  та протидію корупції. Висновки за результатами дослідження були направлені до усіх інституцій держави, відповідальних за впровадження антикорупційних ініціатив.