Тема для обговорення по екології.

Тези для виступу на конференції 25.10.10

ДЕСЯТЬ ГОЛОВНИХ ДЕФЕКТІВ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ, ЩО ШКОДЯТЬ ГРУНТОВНІЙ РОЗРОБЦІ ТА ЯКІСНОМУ ВИКОНАННЮ ЕКОСТРАТЕГІЇ ТА ПЛАНІВ ДІЙ З ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ

Сергій ФЕДОРИНЧИК, керівник інфоцентру

Української екологічної асоціації “Зелений світ” (Статут 1992 р.)

ВСТУП

         Незалежній Україні скоро виповниться вже 20 років. Проте ЕКОЛОГІЧНА КРИЗА, констатована на момент проголошення незалежності, за ці роки не щезла. За деякими напрямками є певні покращання, за деякими – погіршення. Проте ситуація в цілому лишається без змін. І це є дивним! Бо за час незалежності було прийнято низку законів з охорони довкілля, створені та багато разів реформовані (і щоразу начебто на краще!) Мінприроди, Державна екоінспекція та інші органи з охорони довкілля, на охорону природи витрачено мільярди гривень та сотні мільйонів долярів міжнародної еко допомоги. А суттєвих результатів немає!

         Отже, треба визнати існування, крім екологічної кризи, КРИЗИ ДЕРЖАВНОГО ЕКОЛОГІЧНОГО УПРАВЛІННЯ. І поки не названі причини цієї другої кризи та засоби її подолання, не треба сподіватись на прогрес в розв’язанні першої кризи– КРИЗИ СТАНУ ДОВКІЛЛЯ.

         Наші спроби виявлення та оцінки таких причин призвели до переконання, що системі державного управління, що діє нині, притаманні дефекти, які заважають і грунтовній розробці управлінських документів, і якісному їх виконанню. Ці дефекти (ми нарахували 10 головних) впливали раніше і впливатимуть надалі на розробку та виконання будь-якого управлінського документу у сфері охорони довкілля – стратегії, програми чи плану дій.

         Тези цього виступу грунтуються на більш ніж двадцятирічному досвіді участі в діяльності Української екологічної асоціації “Зелений світ” та матеріалах  роботи  “Системний аналіз державної екологічної політики в Україні з позицій дотримання екологічних прав громадян” (http://www.greenkit.net/Members/smf/AnDEkoP/document_view),  що опублікована в книзі “Дотримання екологічних прав в Україні -2006”

1. НЕЗАМКНЕНІСТЬ ЦИКЛІВ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ.

         Майже в будь-якому підручнику з менеджменту (зокрема екологічного – наприклад, http://www.klubok.net/article2153.html) наводиться т.зв.цикл Демінга «ПЛАНУЙТЕ, РОБІТЬ, ОЦІНЮЙТЕ, ПОКРАЩУЙТЕ». Циклічність означає, що оцінивши недоліки попередньої практики, можна зробити висновки для покращання практики подальшої.

         На жаль, в Україні ці цикли є неповними – стадія оцінки (співставлення реальних результатів з очікуваннями) зазвичай ігнорується. Хибні припущення та неадекватні методи застосовуються знову, ведучи до провалів. Верховна Рада схвалила більше 300 державних, національних та інших Програм, але жодна з них не виконана. Фактично це більше 300 управлінських катастроф, але немає аналізу їх причин та відповідальності.

         Ми запропонували Мінприроди, щоб до “Стратегії національної екополітики України до 2020 р” був зроблений додаток з аналізом виконання попередніх стратегічних документів (або того, що було замість них - "Основних напрямів", програм охорони Дніпра та "Питна вода" та інших). Жодний з них не виконаний! Не надаючи уваги причинам невиконання та способам їх подолання, не виконати і цю стратегію.

         Хоча є намір Мінприроди при виконанні Стратегії щорічно готувати звіт про реалізацію Національної екополітики, небажання розбиратись з минулою діяльністю насторожує. Щодо нашої пропозиції Мінприроди сказало: “Стратегія пропонується до прийняття в якості закону України. Пропонований додаток не вписується в нормотворчу практику підготовки проектів законів України.” То чому ж не змінити хибну практику, тим паче, що немає законодавчих обмежень, що забороняють це зробити?

        

2. БРАК УНОРМОВАНОСТІ ЗМІСТУ, ПРОЦЕДУР РОЗРОБКИ ТА ПОРЯДКУ ВИКОНАННЯ УПРАВЛІНСЬКИХ ДОКУМЕНТІВ

         Оскільки щорічно ВРУ, Президент та КМУ продукують кілька тисяч нормативних документів, то можна говорити про певну БЮРОКРАТИЧНУ ІНДУСТРІЮ. Якість у всякій індустрії забезпечується насамперед стандартизацією та процедурами контролю. Отже, Верховна Рада має затвердити перелік видів нормативних документів та стандарти на кожний з них: що вважати Стратегією, Концепцією, Доктриною, Програмою та Планом Дій? Треба визначити як основний зміст, так і загальну регламентацію процедур розробки, виконання та моніторингу цих документів.

         Наприклад, документ, що претендує йменуватись Планом Дій з Охорони Довкілля (ПДОД) повинен чітко говорити: що саме має бути зроблено в конкретні строки (кілька років, а не десятиріч), за які кошти та в яких обсягах, і якими відповідальними виконавцями. Ці вимоги здорового глузду закріплені в стандартах якості управління ISO 9000, прийнятих в Україн. В "Основних напрямах" такої конкретності не було, і через те неможливо було визначати - чи є прогрес у виконанні документу?

3. ПІДМІНА “БЮРОКРАТИЧНИХ” ПІДХОДІВ ВЛАДНО-ВОЛЬОВИМИ

         На жаль, дуже часто навіть поняття “органи державного управління” підмінюється поняттям “органи державної влади”. Насправді органами влади є лише ВРУ, Президент, КМУ, суди та правоохоронні органи. Державне управління - одна з функцій державної влади, і вона передає частину владних повноважень органам, які мають це управління робити.

         Всюди, де йдеться про УПРАВЛІННЯ, є місце для запитань про мету (місію) та завдання органа, який це управління здійснює, критерії досягнення мети та розв'язання завдань і, зрештою, для пошуку форм раціонального, навіть оптимального управління. обговорювати у цих поняттях ВЛАДУ не завжди можливо - вона може діяти рішеннями суто ВОЛЬОВИМИ. Проте спроби звести роботу органів державного управління до таких рішень, інколи як “боротьби з бюрократичними підходами”, згубні і несумісні з правовою державою.

         На жаль, і “конституційна реформа” 2004 р, і низка інших рішень на вищих щаблях держави демонструють домінування саме владно-вольового підходу. Практика “політичних” призначень та “ручного” керування  призвела до глибокої руйнації державного апарату, зростання некомпетентності та безвідповідальности.

         Серед інших наслідків це породжує дуже несприятливі умови для розробки та виконання і ЕкоСтратегії, і НПДОД.

4. ВІДСУТНІСТЬ ЗАГАЛЬНОЇ СТРАТЕГІЇ РОЗВИТКУ УКРАЇНИ ТА ОФІЦІЙНО ВПОРЯДКОВАНИХ ПРІОРИТЕТІВ

         На жаль, в Україні немає загальної стратегії розвитку. Немає також пріоритетизації існуючих суспільних проблем. За цих умов спроби розробляти окремі стратегії – наприклад, Енергетичну, Транспортну або ЕкоПолітики - неодмінно матимуть відомчі перекоси і навіть рух у завідомо хибних напрямках. Відсутність офіційно упорядкованих пріоритетів не дозволяє РЕАЛІСТИЧНО планувати, зокрема, рух коштів  – і на рівні Стратегії Екополітики, і на рівні Національного та Місцевих Планів Дій з Охорони Довкілля

5. “ЗЛІПЛЕНІСТЬ” СУПЕРЕЧЛИВИХ ФУНКЦІЙ УПРАВЛІННЯ

         Принцип УПРАВЛІННЯ ЧЕРЕЗ ПРАВО забезпечується насамперед чітко окресленою й гарантованою від втручання ВЛАСНОЮ КОМПЕТЕНЦІЄЮ державного органа. Регуляторно-нормотворчі, розпорядчо-управлінські та контрольно-наглядові функції є суперечливими. Проте в Постанові КМУ від 22.02.2000 р. N 386 "Про затвердження Типового положення про урядовий орган державного управління" суміщено усі три типи функцій в одному відомстві. Внутрішні протиріччя, що погіршують якість державного управління, органічно притаманні урядовим органам України.

         Адміністративна реформа 2004 р в Росії довго і ретельно готувалась і чітко визначила: міністерства займаються виробленням політики в довіреній їм сфері. Їм прямо заборонено здійснювати функції контролю та нагляду. Ці функції здійснюють федеральні служби. Федеральні агенції надають у довірених їм сферах державні послуги, а також управляють державним майном. Ні служби, ні агенції не вправі здійснювати нормативно-правове регулювання.

         Розробка та виконання ЕкоСтратегії та особливо ПДОД в системі, де управлінські функції розділено по різних органах, відбуватиметься зовсім інакше, ніж в нинішньому Мінприроди, яке і планує, і виконує, і само себе контролює.

6. БРАК ВАЖЕЛІВ ДЛЯ ІНТЕГРУВАННЯ ЕКОПОЛІТИКИ В УПРАВЛІНСЬКУ ДІЯЛЬНІСТЬ ІНШИХ ВІДОМСТВ

         Існування екологічної політики, зокрема її вплив на інституційний розвиток, бюджетну та кадрову політику, за межами структур Мінприроди майже не помітне. На жаль, ні Кабмін, ні Мінекоресурсів не виконують свої (передбачені відповідно у ст.17 та ст. 20 базового Закону) ФУНКЦІЇ КООРДИНАЦІЇ участі державних та недержавних організацій в природоохоронній діяльності.

7. НЕМАЄ МЕХАНІЗМУ УЗГОДЖЕННЯ ЕКОЛОГІЧНИХ ДІЙ ДЕРЖАВИ ТА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

         У“Зеленій книзі з реформування публічної адміністрації в Україні” визнано неефективність механізмів забезпечення єдності державної політики на всій території держави. Закон “Про місцеве самоврядування” фактично є другою Конституцією України. За цим Законом вони мають дуже широкий спектр повноважень, схожий на повноваження органів державної влади. Неузгодженість повноважень повсякденно породжує багато зіткнень та протиріч в стосунках органів місцевого самоврядування та місцевих органів державного управління. Законодавчих або інших механізмів узгодження немає, через те важко очікувати гармонізації Національного та Місцевих ПДОД.

8. НЕМАЄ ПОСАДОВЦІВ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛІННЯ

         Об’єктивно існує суперечність між постійним і спеціалізованим (функціональним) управлінням та управлінням проектним, яке завжди чітко обмежено в часі, натомість охоплює всі сторони проекту. У проектних інститутах ця суперечність розв’язується тим, що першим займаються спеціалізовані відділи, а другим – бюро проектних менеджерів: головних інженерів або головних архітекторів проектів (ГІПи та ГАПи). Отже, і в державному управлінні кожний значний (наприклад, з бюджетним фінансуванням більше мільйона гривень) проект має починатись та закінчуватись в конкретні строки, і відповідати за нього має конкретний менеджер, який нічим іншим, крім управління проектом, займатись не повинен. Тим паче це стосується державних програм.

         Відсутність проектних менеджерів в органах державного управління призводить до покладання їх завдань на функціональні підрозділи, обтяжені поточною роботю. А кінцевому підсумку – до безвідповідальності за провали.

9. НЕВІДПОВІДНІСТЬ ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНОЇ ПРАКТИКИ ПРИНЦИПАМ БАЗОВОГО ЗАКОНУ

         Принципи економічного механізму природокористування визначено в десятому розділі базового Закону “Про охорону навколишнього природного середовища”. Зокрема, продекларовано економічний механізм природокористування в Україні , але він насправді не працює.

         Витрати зосереджується начебто на нагальних екологічних проблемах України, але вони визначаються навмання.. Ніхто не знає, чи дійсно втілювані заходи є найпріоритетнішими, бо немає пріоритетизації екологічних витрат на основі розрахунків РИЗИКІВ ДЛЯ СТАНУ ЗДОРОВ’Я НАСЕЛЕННЯ або за якоюсь іншою обгрунтованою методологією. Методи розподілу коштів не дозволяють встановлювати пріоритетність елементів в рамках програми, щоб у разі браку коштів фінансувалися першочергові потреби.

         Моніторинг використання коштів має бути обов’язковою складовою бюджетного процесу. А це означає і конкретні штатні одиниці для цього, і процедури регулярної звітності, і показники. На жаль, річні звіти ДФОНПС про використання коштів не містили жодної інформації про КІНЦЕВІ РЕЗУЛЬТАТИ ЦИХ ВИТРАТ, як і про проблеми виконання одержувачами коштів зобов’язань перед державою та суспільством. Не наведено детальної інформації за жодним конкретним проектом, навіть з найбільших за вартістю. Узагальнені показники по областях або по галузях дозволяють “сховати кінці”. Нині навіть таких звітів не має, і невідомо – чи будуть?

         За таких умов важко повірити, що при здійсненні Національного та Місцевих ПДОД кошти витрачатимуться некорупційно та ефективно.

10. ГЛИБИННЕ НЕСПРИЙНЯТТЯ ОРГУСЬКОЇ КОНВЕНЦІЇ

         Українські державні посадовці найвищих рангів здебільшого не сприймають змісту Оргуської Конвенції. Вони не намагаються забезпечити рух до “інформаційного суспільства”, коли інформація про всі державні справи, зокрема у сфері охорони довкілля, стає все повнішою та доступнішою громадянам. Зокрема, Мінприроди досі не склало та не оприлюднило переліки екоінформації, яку має воно, не кажучи вже про інші органи державної влади та управління.

         Особливо важким питанням є реальне забезпечення участі громадськості в прийнятті рішень, що стосуються довкілля. В рамках Мінприроди порівняно з іншими відомствами більше рахуються з наявністю недержавних учасників політичного процесу. Проте і тут більшість важливих рішень приймається без жодного залучення чи навіть інформування громадськості.

         І Стратегія національної екополітики, і Національний та Місцеві ПДОД насправді є не стільки ДОКУМЕНТАМИ, скільки ПРОЦЕСАМИ ШИРОКОЇ СУСПІЛЬНОЇ КОМУНІКАЦІЇ. Глибина підготовчого процесу ПДОД є продуктом консенсусу між різними секторами суспільства - органів державного управління, органів місцевого самоврядування, бізнесового сектору та неурядових організацій (екологічної громадськості). Документи з такими назвами можна підготувати і зусиллями вузького кола фахівців, але реалізація їх неминуче виявляє суспільні протиріччя, непомітні за кабінетної підготовки. Процес узгодження "Основних напрямів" стосувався лише частини органів державного управління, і був приречений на провал, що ми і прогнозували ще у 1998 р.

         Недалеко від тієї практики Мінприроди пішло і нині. Його зусилля разом з деякою частиною екогромадськості йдуть на обмежене розширення комунікації. Досі увесь спектр думок екогромадськості в Україні Мінприроди намагалось звести до нечисельної Громадської Ради  при Мінприроди. А нині зосередилось на думці ще нечисельнішої і закритої “робочої групи ГР з екополітики”.